Contexto general
.-El movimiento social de las
personas con discapacidad (PCD) en el mundo, ha tenido un proceso evolutivo que
ha ido visibilizándose paulatinamente a partir de que se comienza a discutir la
situación médica y socio económico de estas personas en Europa y Estados
Unidos. Con el nacimiento de la sociología moderna en el siglo XVIII, se
establece que las PCD además de recibir limosnas o estar confinados en
reclusorios para enfermos, deberían estar capacitadas para el trabajo (Gómez, 2001) Es a partir de la
aparición de los derechos de los trabajadores en el siglo XIX y XX, cuando se
constituyen talleres protegidos por el Estado para las PCD y las técnicas en
ortopedia y rehabilitación permiten una mayor integración laboral y social de
este grupo social. A partir de este contexto en los países desarrollados, el
concepto de rehabilitación (enfoque médico) no solo implica un esfuerzo de
mejora en la salud física, psicológica y educativa, sino que conlleva a que el
Estado recibe un retorno de su inversión en la rehabilitación, una vez que la
PCD se ha integrado al trabajo y paga sus impuestos sean estos directos o
indirectos (Gómez, 2001) . En contraposición
esta concepción de tratamiento a las PCD
en América Latina, es sustancialmente limitada porque algunos Estados, tienen
limitaciones institucionales, de recursos humanos, económicas y de adecuadas
políticas públicas que hace que sus intervenciones se circunscriban a acciones preventivas básicas como son campañas de
vacunación, nutrición y acceso físico urbanístico y arquitectónico, “que los conduce a relegar en las redes
informales de la familia y la comunidad, muchas de sus responsabilidades, sin
realizar inversiones técnicas sustanciales” (Alva, 2011) Otros países de
la Región de situación intermedia han hecho esfuerzos adicionales a las acciones preventivas básicas, como lo
señala Alva, pero que aún sus esfuerzos son insuficientes para cubrir todas las
demandas de las PCD.
Desde hace un buen tiempo, las
entidades públicas en Perú, encargadas de promover el desarrollo integral de
las personas con discapacidad, vienen realizando diversas acciones, como promover
políticas, planes, programas y proyectos. Sin embargo uno de los grandes
déficits para la toma de decisiones de políticas públicas relacionadas al
colectivo con discapacidad, son la falta de estadística precisa sobre ellos y
el desconocimiento sobre la discapacidad que gran parte de los funcionarios
públicos relacionados a la discapacidad directa o indirectamente, más aún si se
precisa que muchas de las intervenciones de las
políticas públicas, tuvieron un sesgo orientado a identificar y atender
la problemática de la deficiencia, sin considerar factores sociales, culturales
y económicos, que influyen a la calidad de vida de las PCD.
Nicholas Kaldor (1939) señalaba
que una política pública es deseable en tanto esta produzca compensaciones o no
empeoren la situación de los menos
desfavorecidos. Pero además agregaría que una política pública tiene que ayudar
a contribuir a mejorar la distribución de los recursos y generar oportunidades
entre los ciudadanos. Para que ello suceda tenemos que tener una clase política
y de funcionarios públicos, con capacidad técnica y de liderazgo que genere
políticas y toma de decisiones eficientes y eficaces que afine mejor el rol del
estado.
En el Perú, abundan planes y leyes
tanto nacionales como internacionales firmados por el Estado Peruano, que
favorecen a las PCD, todas estas normas y directrices en su gran mayoría fueron
impulsados por el movimiento asociativo con y para discapacidad. Sin embargo
los que toman las decisiones sobre los presupuestos públicos, no necesariamente
asignan recursos económicos para que se realicen acciones a favor del
colectivo, principalmente porque no se
ha desarrollado una adecuada identificación de la realidad de las personas con
discapacidad. Esto se ve reflejado por ejemplo que los programas sociales
existentes, no incorporan adecuadamente
a las PCD dado que el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) no registra
adecuadamente preguntas, metodologías ni estrategías que permitan una
identificación de las PCD; evidentemente
se constata lo que señala Kaldor, que las
políticas públicas no producen compensaciones sino que algunas veces lo
empeora o mantiene el statuo quo como es la exclusión gran parte de las PCD.
Avances en la atención del Estado
ha habido evidentemente en relación a la atención al colectivo con
discapacidad, a través de programas presupuestales, proyectos y el programa
social Pensión No Contributiva, por citar algunos pero en líneas generales “Sin
embargo, aún no se ha logrado un Estado que actúe de manera articulada y
eficiente, sobre todo en la provisión de bienes y prestación de servicios de
carácter social. Es por ello que los ciudadanos y ciudadanas aún no sienten que
el Estado está presente y si está, éste no les brinda servicios de calidad” (Secretaría de Gestión Pública,
Presidencia del Consejo de Ministros de Perú, 2012)
Si miramos el conocimiento de
entidades públicas relacionadas directa o indirectamente a la discapacidad
desde las PCD, a partir de la Encuesta Nacional Especializada en
Discapacidad-ENDES 2012, encontramos que “El
17,3% de personas que tiene alguna discapacidad manifestó conocer algún tipo de
institución u organismo de apoyo a las personas que padecen alguna limitación,
en tanto que el 81,7% respondió no conocer ninguna institución ya sea de
carácter público o privado” (Instituto Nacional de Estadística en Informática del
Perú-INEI, 2014) .
Otro dato resaltante de la ENDES 2012, es que al preguntar si la PCD era “usuario de algún programa social, alimentario, educativo, inserción
laboral, asistencial y otro tipo, solo el 11,6% de las personas con
discapacidad manifestó ser usuario de algún programa social”
Mención aparte es necesario
resaltar la escasa incidencia en la calidad de vida de las PCD de las políticas
públicas de ciencia y tecnología en el Perú. En diversos capítulos del informe mundial sobre la discapacidad, se
hace mención sobre la necesidad de que todas las entidades públicas y privadas,
relacionadas a la salud, accesibilidad, educación y trabajo, efectúen
investigaciones científicas y tecnológicas, que permitan mejorar diversos
aspectos de la vida diaria de las PCD. El
informe cita por ejemplo que en cuanto a
los obstáculos en rehabilitación para la investigación “se incluyen el número insuficiente de investigadores sobre la
rehabilitación, la falta de infraestructuras para capacitar y orientar a los
investigadores y la ausencia de relaciones de asociación entre las disciplinas
pertinentes y las organizaciones que representan a las personas con
discapacidad” (Organización Mundial de la Salud, 2011)
El Perú en materia de
investigaciones en ciencia y tecnología ha centrado mucho sus políticas
públicas y financiamiento en el apoyo al sector productivo, creando para ello
instancias gubernamentales y fondos concursables que han ido generando
investigaciones para dicho sector. Esto obedece a que las prioridades de
investigación han sido orientadas a generar un aparato productivo que genere
empleo principalmente en el país, tal como lo proponen el Plan Nacional de
Diversificación Productiva, el Programa Nacional de Innovación para la
Competitividad y Productividad (Innóvate Perú), el Programa Nacional de
Innovación Agraria, que contempló para el año 2015, cuatro concursos de
proyectos de investigación y desarrollo, etc., por citar algunos de los
esfuerzos gubernamentales relacionados al fomento científico y tecnológico.
La Gerencia social y la discapacidad
.-En la administración pública peruana,
los conceptos y aplicación de gerencia social no tienen una larga trayectoria,
porque como herramienta de gestión social, se comienza a aplicar a partir de la
década de los 90, cuando se desarrollan los
primeros programas sociales, a raíz de
las reformas neoliberales emprendidas por el gobierno de Fujimori. Los
planteamientos de políticas sociales y gerencia social que impulsaron el Banco
Interamericano de Desarrollo, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo-PNUD y la Comisión Económica de América Latina y el Caribe-CEPAL, surgieron
porque los “problemas como la pobreza, la
inequidad, el monto del gasto social en América Latina y los pocos efectos que
este tenía en la modificación de las condiciones de pobreza y marginamiento” (Serrano, 2012) hacían
imprescindibles nuevas propuestas de políticas de protección social.
Los fondos de compensación social
como FONCODES, en el caso de Perú y la transferencia condicionada de dinero, en
las décadas de los 80 y 90, fueron las expresiones de esas redes de protección
social que se impulsaban y que tenían la misión paulatina de cambiar el enfoque
asistencialista que tenían los programas sociales por otro de inversión en
capital humano “con miras a mejorar las
perspectivas de desarrollo y enfrentar los niveles de pobreza en el largo plazo” (Vasquez, Gerencia Estratégica de
la Inversión Social, 2009)
Según Vasquez, el gasto social se
dirigió a cinco áreas principales como son: Control de daños nutricionales en
menores de tres años y otros grupos en riesgo, salud básica para todos,
educación básica para todos, mecanismos de solución de conflictos, e inversión
social adicional. Posteriormente señala que con el establecimiento de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio-ODM, donde se establecieron unas metas y
objetivos de desarrollo orientados a disminuir principalmente los indicadores
de pobreza y pobreza extrema, se impulsaron una serie de mecanismos de
coordinación intersectorial y acuerdos políticos en el país, con el objetivo de
contar con un Estado más eficiente, transparente y descentralizado, orientado
entre otras cosas a cumplir los ODM.
Sin embargo los ODM a pesar de
contar con un marco de políticas sociales globales muy importantes, la temática
de la discapacidad y la población con discapacidad, no aparecían precisados con
su propia problemática, muy por el contrario el colectivo estaba incluido en el
grupo de poblaciones pobreza y pobreza extrema, lo cual no hubiese tenido mayor
relevancia, si es que a nivel del Perú, se hubiese identificado o diagnosticado
claramente a la población con
discapacidad. “Una gestión eficiente de
las redes de protección social depende fundamentalmente del conocimiento de la
población a la que se pretende llegar, pero además de la capacidad de gestión
de la institución encargada” (Vasquez, Aprendiendo de las Redes de Protección
Social de América Latina y El Caribe, 2009)
La Gerencia social, normas legales y políticas públicas
.-Las personas con discapacidad
en el Perú a nivel de la protección legal han tenido una progresiva formulación
y aplicación de las mismas. En el año
1944, se promulgo la Ley 10123, que establecía un impuesto a la cerveza en
beneficio de las personas con discapacidad visual. En el año 1963, se promulga
la Ley 14569, que señalaba que las entidades públicas deberían dar trabajo a
las PCD, previa acreditación laboral. Posteriormente en 1985, con la dación de
la Ley 24067, Ley de Promoción, Prevención, Rehabilitación y Prestación de
Servicios al Impedido, a fin de lograr su Integración Social, se establece una
serie de obligaciones por parte del Estado en sectores de salud, vivienda,
educación y trabajo, para atender a las PCD. Se crea con esta norma el Consejo
Nacional para la Integración del Impedido como ente rector en discapacidad, que
debía planificar, organizar, promover y hacer seguimiento a las políticas
públicas en discapacidad a nivel nacional. Si bien es cierto que la Ley
promovía en diversos sectores la integración de las PCD, su enfoque principal
de la norma estaba muy ligado al concepto de rehabilitación física. Posteriormente
en 1987, se vuelve a emitir una nueva norma legal, la Ley 24759, Ley que “Declaran de interés social la protección,
atención y readaptación laboral del impedido” que replantea la atención laboral a las PCD y que entre otras cosas indica que
el Estado a través de sus respectivas entidades encargadas del tema, replanten programas generales y especiales de
formación, capacitación técnica, adiestramiento laboral y readaptación social
sin costo alguno para el impedido, así también se crea el Fondo de
Promoción de Empresas para Impedidos, para la promoción de empresas
promocionales para impedidos. En el año 1998, se expide la Ley 27050, Ley
General de la Persona con Discapacidad, que deroga la anterior Ley 24067, y que
entre otras cosas crea el Consejo
Nacional de Integración para la Persona con Discapacidad y se establece que las
municipalidades deberían de crear las Oficinas Municipales de Atención a las Personas
con Discapacidad-OMAPEDs y posteriormente se señala que los gobiernos
regionales, también deberían crear las Oficinas Regionales de Atención a las
Personas con Discapacidad-OREDIS. Sigue en la ley el énfasis de promover
acciones de prevención y tratamiento de las discapacidades, así como la
integración laboral y el fomento de la accesibilidad urbanística y
arquitectónica. El fomento de la investigación científica, sigue en el ámbito
médico, igual que en la anterior Ley 24067.
En el año 2012, la Ley 29973, Ley
General de la Persona con Discapacidad, deroga a la antigua Ley 27050 y
establece un marco institucional como el Sistema Nacional para la Integración de la Persona con
Discapacidad (Sinapedis) entre el CONADIS, los gobiernos regionales y
municipalidades, así como algunas entidades de los sectores públicos de salud,
educación, trabajo y Vivienda, que permitirían articular acciones de políticas
públicas, programas y proyectos a favor de las PCD.
A nivel de políticas públicas,
plasmadas en planes nacionales, regionales o locales, podemos encontrar que si
bien es cierto que algunas mostraron gran
intención de aplicabilidad y relativa efectividad, mostrando un intento
por parte del Estado en atender a las PCD desde diversas intervenciones sectoriales,
regionales o locales como el Plan de
Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad 2009-2018 (PÍO), éste
presento algunas deficiencias de aplicabilidad como los señala Del Aguila:
- “débil y defectuoso funcionamiento de la Comisión Multisectorial encargada de la implementación y seguimiento del PÍO, así como con las debilidades técnicas e institucionales del CONADIS, Secretario Técnico de dicha Comisión Multisectorial. Esto se traduce en carencias y debilidades de liderazgo y de acompañamiento técnico para incorporar los criterios de inclusión y de desarrollo inclusivo en el resto del sector público y en las instituciones del Estado, en sus diferentes niveles: locales, regionales y central”
- “falta de conocimientos, prejuicios y falta de voluntad política de los tomadores de decisión de los diferentes sectores del Estado. Esto se traduce en discriminación y carencia de compromisos presupuestales para ejecutar las actividades identificadas en el Plan de igualdad de oportunidades”
- “escasa
participación y compromiso de las propias personas con discapacidad y sus
organizaciones, en este proceso de diseño, implementación y monitoreo de las
políticas públicas sobre discapacidad. Esto se traduce en la ausencia de
iniciativas, opiniones y medidas de presión, eficientes y eficaces, de los
principales representantes de la población interesada y beneficiaria del
proceso de diseño, implementación, monitoreo y evaluación permanente de estas
políticas sobre discapacidad impulsadas por el PÍO” :
Este resumen de algunas normas y
planes presentado sobre los derechos de las PCD, indica que el Estado
Peruano, paulatinamente ha ido
implementando políticas públicas a favor de este colectivo, con gran énfasis en
los sectores de salud, educación, trabajo y accesibilidad, pero que no
necesariamente han podido cumplir con
todos los compromisos estipulados en ellos.
Según el Instituto Interamericano
para el Desarrollo Social y Económico-INDES, la Gerencia Social está intersecta por tres campos del conocimiento: El Desarrollo
social, la política pública y la gerencia pública (Karen Mokate,
2006)
y estos tres campos no pueden actuar solos sino simultáneamente. En el caso del
tratamiento de la discapacidad en el Perú, se puede apreciar que estos tres
campos, actualmente no siempre se han intersectado, porque por un lado aún en
muchas entidades públicas y privadas relacionadas directa o indirectamente a la
discapacidad, el enfoque médico rehabilitador preside sus acciones públicas,
cuando desde el año 2006 en las Naciones
Unidas, se aprueba la Convención sobre
los derechos de las personas con discapacidad y su Protocolo Facultativo, se
establece que los Estados firmantes, entre ellos el Perú, el enfoque del modelo
social de la discapacidad, es el enfoque que debería estar presente en las
distintas políticas públicas sobre discapacidad. Este modelo social establece “que las causas que originan la discapacidad
no son ni religiosas, ni científicas, sino que son, en gran medida, sociales.
Desde esta filosofía se insiste en que las personas con discapacidad pueden
aportar a la sociedad en igual medida que el resto de personas —sin
discapacidad—, pero siempre desde la valoración y el respeto de la diferencia” (Palacios,
2008)
Para la Gerencia Social, la
Gestión Pública es “un campo altamente
interdisciplinario que propone prácticas para coordinar y fortalecer la
producción de ciertos tipos de comportamiento, relaciones y decisiones y para
resolver distintos tipos de problemas, con el fin de coordinar eficaz y
eficientemente un sistema de intervención pública”. (Karen Mokate, 2006, pág. 8) En la implementación
del PÍO vimos por ejemplo como las deficiencias de gestión pública se presentaron
a distintos niveles de gobierno o si
analizamos la gestión de las Oficinas Regionales y Municipales de Atención a las Personas con Discapacidad,
encontramos que éstas funcionan muy limitadamente y no están creadas en todas
las provincias y distritos del país. Hasta el año 2015, solo 750 OMAPEDs a
nivel nacional habían sido creadas, de un total de 1800 gobiernos locales y 24
OREDIS según información proporcionada por el CONADIS. Cada año la Ley General de Pressupuesto de la República, propone que
tanto los gobiernos regionales como locales, deben asignar el 0.5% de su
presupuesto institucional para mejorar la accesibilidad urbana y el financiamiento de
sus OMAPEDS y OREDIS, sin embargo muy pocos gobiernos locales y regionales
cumplen a cabalidad con dicha disposición complementaria, entre otras cosas por
que esta norma no tiene carácter imperativo u obligatorio.
Gerencia social desde el enfoque público
.-La gerencia social tiene
distintos enfoque de tratamiento, siendo uno de ellos el enfoque público donde la gerencia social “es el manejo de los "asuntos públicos" en una sociedad. Lo público
es el campo de encuentro entre los intereses "comunes" de los
diferentes actores sociales”. (Serrano, 2012, pág. 52) Uno de los actores como son los gremios de y
para PCD además de realizar acciones reivindicativas a todo nivel de gobierno,
también ha evidenciado la necesidad de fortalecer sus capacidades de gestión,
organización y planificación. En este contexto el desarrollo y presentación de
proyectos tanto de inversión pública como de cooperación internacional,
es uno de los temas que mayor demanda generaron
y que en muy pocas ocasiones las
entidades públicas han ayudado a potenciarlo de tal forma que se cumpla con dos
conceptos básicos sobre este tipo de enfoque, como son la gestión participativa
y la concertación. Serrano señala que la gerencia social, está en una búsqueda
permanente del bien común, pero para hacerla realidad, se debe recoger lo que
la colectividad considera valioso y necesario, evidentemente aún no se logra
llegar a buenos niveles de participación y concertación esperados entre el
Estado y el colectivo con discapacidad.
Gerencia social centrada en el enfoque de las políticas sociales e
innovación social
.-Desde el enfoque de las
políticas sociales no será posible solucionar los problemas de un grupo social
específico, si entre las prioridades de apoyo, no está el de fortalecer el
capital social. “Lo fundamental de la
gerencia social es entonces formar capital social, en otras palabras, crear u
orientar a las organizaciones sociales para que influyan y tengan capacidades
de incidir efectivamente en el proceso de formación de las políticas sociales
que les afectan como colectivo” (Serrano, 2012, pág. 59) .
Si se analiza el proceso histórico de los movimientos
sociales en el Perú, estos tienen relación directa con los acontecimientos
sociales, políticos y económicos que dieron pie a su formación. Por ejemplo en
la década del setenta del siglo pasado,
el debate político se centró en la equidad y la desigualdad, antes que
la reducción de la pobreza, aunque estos estaban íntimamente ligados. Los
movimientos sociales en boga fueron los
agrarios, sindical y barrial. En la
década de los 80 los movimientos de derechos humanos, feministas y de mujeres marcaron la pauta de las
movilizaciones sociales. A partir de la década del 90 y a principios del año
2000, cuando se comienza a implementar los programas sociales de reducción de la pobreza,
se promueve desde el Estado la participación ciudadana a través del Presupuesto
Participativo, los Consejos de Coordinación Local (CCL) y los Concejos de
Coordinación Regional (CCR). En este
contexto si bien es cierto que ya existían organizaciones de personas con
discapacidad que confluían en
movilizaciones a favor de implementar sus derechos, éstos no lograron
consolidar un movimiento social como tal que logre un proceso de “acumulación
de capital social” capaz de generar
cambios más integrales hacía una sociedad más inclusiva.
La Convención sobre los derechos
de las personas con discapacidad, en toda la extensión de su artículo 28,
insta a los gobiernos, a asegurar la plena participación de las PCD, en los
distintos programas sociales existentes, que les permitan mejorar su calidad de
vida; pero como siempre ha sido una constante ha sido el colectivo con discapacidad
el que ejerció la presión respectiva con propuestas para que la Convención se cumpla aunque no en su
integridad.
La problemática de la
discapacidad, debe ser asumida como una construcción de la ciudadanía, en el
sentido de que sea “capaz de descubrirse a sí mismo como parte de un
colectivo que puede contribuir a construir una sociedad más justa, más
inclusiva, más abierta a la integración social”
Esta ciudadanía del que hablamos
debe potenciar además, el movimiento social del colectivo con discapacidad,
diferenciándolos en cuanto a su identidad y propuesta de los demás movimientos
sociales existentes en el país, como son los sindicales, agrarios, comedores
populares, etc., sin que parezca excluyente a las demás reivindicaciones de los
otros grupos sociales.
La gerencia social desde el
enfoque de innovación social, plantea que las relaciones Estado-Sociedad Civil,
tienen que tener un relación de construcción de ciudadanía y desarrollo
comunitario integral, lo cual va a permitir procesos de innovación social, para
ello al interior del mismo colectivo con discapacidad se debe alentar también
las interpretaciones críticas bio sicosociales y económicas de los distintos
tipos de discapacidad, para que a su vez puedan formularse políticas públicas,
precisas y acordes a la realidad del colectivo.
Conclusiones
.-La gerencia social desde
distintos enfoque puede brindar una serie de interpretaciones y propuestas que
permitan mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad, sus
familias, organizaciones y entorno en general, para ello debemos considerar
varias cuestiones claves a tener en cuenta
- Un primer aspecto es que los gremios de PCD
no saben hacer formular perfiles de proyectos o programas sociales
diversos que les permitan llegar
con adecuadas propuestas a las autoridades respectivas, tienen ideas,
propuestas básicas de la vida cotidiana, pero es necesario darles forma
técnicas y presupuesto.
- Un segundo aspecto está relacionado al nivel
de asociaciones de los gremios de PCD que en el Perú, es muy fragmentario y débil
institucionalmente en la gran mayoría de casos; que se debe superar.
- En relación a las entidades públicas y sus funcionarios relacionados a la discapacidad, éstas adolecen de conocimientos sobre discapacidad o son muy elementales que no permite que tengan la capacidad de formular propuestas de políticas, programas y proyectos adecuadamente.
- Si solo el colectivo “aparece” en el grupo de
poblaciones vulnerables o pobreza o pobreza extrema o agrupada dentro del
concepto de exclusión social, la temática de la discapacidad se diluye en estos conceptos amplios y por lo
tanto su enfoque y mecanismos de protección de sus derechos son laxos e
ineficaces. “La discapacidad participa de la exclusión social, pero
esto no debe servir para borrar su identidad como hecho social singularizado
con entidad propia”
- La
temática de la discapacidad, aún no es un eje transversal en las políticas generales,
sectoriales y los planes de desarrollo concertado local y provincial y demás
políticas de fomento al desarrollo, por lo que plantear esa transversalidad
implica asumir que no se trata de formular políticas de manera ligera, sino que
se debe “ lograr movilizar a todos los
actores en la solución, especialmente a las poblaciones de participantes”
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