INTRODUCCIÓN
.-La creación y posterior implementación del Programa Pensión No
Contributiva para personas con discapacidad severa, supuso un hito en la
aplicación de las políticas públicas sociales por parte del Estado Peruano y en
las reivindicaciones sociales del movimiento asociativo con discapacidad. Por
ello como parte de su trabajo de incidencia política la CONFENADIP, decidió
realizar un análisis cualitativo sobre la implementación del Programa a partir
de la aplicación de las políticas sociales que el gobierno viene realizando
dado el impacto social que genera. Se realiza una breve revisión de sobre el
sistema nacional de pensiones y como las pensiones no contributivas son parte
del sistema de seguridad social. A partir de un modelo de evaluación de la
inclusión de la discapacidad en la redes de protección social, se ha realizado
un breve análisis en base a entrevistas, por dimensiones el funcionamiento del Programa, dimensiones
que tienen que ver con la accesibilidad y al programa, comunicación y
accesibilidad social, diseño, costo del programa, y efecto del programa en la
pobreza y la desigualdad. Así mismo se
tomó como caso al departamento de Huánuco en la implementación del Programa,
porque la CONFENADIP a partir de la ejecución del proyecto “Defendiendo el
derecho a una ciudadanía activa de las personas con discapacidad con el apoyo
de las TICs en Perú” en dicho departamento se realizaron una serie de
incidencias políticas en temas de accesibilidad, además que Huánuco está
catalogada como área geográfica en pobreza y pobreza extrema donde el 66.7% de
su población se encuentra en el nivel socio económico “E”, y según la ENAHO 2009-2015, de Huánuco
tiene un gasto real promedio de 525 soles en el 2015. Es cierto que este
departamento tiene un alto nivel de asegurados en el Sistema Integral de Salud
(SIS) en alrededor del 77.5% del total de su población, sin embargo el gasto
anual per cápita el bolsillo en salud en el país estaría alrededor de 114
dólares (Encuesta Nacional de Hogares, INEI 2005-2010 (proyección 34,2% al
2012), lo cual nos da una idea que para una persona con discapacidad severa pueda
tener una buena calidad de vida tendría que tener no solo la pensión no
contributiva, sino también servicios médicos especializados de rehabilitación,
ayudas biomecánicas, buena alimentación, vivienda totalmente accesible,
comunidad accesible, etc., algo que por ahora no es posible en la gran mayoría
de beneficiarios del programa social.
CONTEXTO SOBRE PENSIONES EN EL PERÚ
.-El sistema nacional de pensiones del país está compuesto por tres regímenes principales como son:
- El Sistema Nacional
de Pensiones (SNP), Ley 19990
- El Decreto Ley N°
20530 (Denominado Cedula Viva)
- Sistema Privado de
Pensiones (SPP)
Los tres sistemas de pensiones descritos se desarrollan en función a los
aportes periódicos y por años que el empleador y el empleado han hecho durante
el transcurso de su vida laboral y en términos de contar con empleos
dependientes y debidamente formalizados. Sin embargo según la ENAHO 2015, de
las 1’500,000 personas con discapacidad
en el Perú, solo la cuarta parte cuenta con una pensión dentro del sistema
previsional.
En el Perú a partir del año 2010
existe la pensión de asistencia social cuya característica principal es que
está dirigida a atender a personas en situación de pobreza y pobreza extrema y
que estén considerados en el grupo de poblaciones vulnerables. Los
Programas Piloto de Asistencia Solidaria
“Gratitud” (D.U. 059-2010) y el Programa Nacional de Asistencia Solidaria
“Pensión 65” (D.S. 081-2011-PCM); que benefician a las Personas Adultas Mayores
de 65 años de edad, son ejemplos de esta política social no contributiva que se
han ido implementando y que consistía básicamente en otorgar un pago monetario
mensual que no sobrepasa el sueldo mínimo.
Paulatinamente a través de los años se ha ido incorporando en el
Programa “Pensión 65” a adultos con discapacidad teniendo en el año 2016
atendidas a 33,607 personas en los 25 departamentos del país.
La Ley N° 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad, en su
artículo 59, señala que las personas con discapacidad severa y que se
encuentran en situación de pobreza y que no tengan una pensión contributiva y/o
ingreso económico. En tal sentido con el D.S. 004-2015-MIMP se crea el Programa
de entrega de la pensión no contributiva a personas con discapacidad severa,
teniendo en cuenta que según el INEI
precisa que del millón y medio personas
con discapacidad, 133,000 cuentan con
discapacidad severa y se encuentran en pobreza extrema.
Según información proporcionada por la Dirección Ejecutiva del Programa
hasta la sexta etapa del año 2016, se han atendido a 6,033 personas con
discapacidad severa de 08 departamentos. El proceso de identificación de los
beneficiarios ha involucrado a diversas entidades públicas sobre todo a las
municipalidades de las zonas de intervención priorizadas, pero en este
proceso han ido apareciendo otras
necesidades sociales como son problemas de salud, de ingresos económicos de los
beneficiarios que no han tenido una respuesta articulada entre las diversas
entidades públicas para solucionar estas necesidades. De otro lado los
criterios técnicos que el SISFOH[1] viene utilizando para
determinar la elegibilidad de los beneficiarios como son afiliación a seguros
de vida, tenencia de vehículos, ingresos del hogar, consumos del servicios
públicos, tipos de vivienda, bienes,
niveles educativos, así como ocupación laboral, está basado para identificar a personas sin discapacidad, lo
cual resulta insuficiente cuando se trataría de identificar como beneficiarios
a personas con discapacidad, porque normalmente cuando hay un familiar con
discapacidad existen otros factores que generan gastos, bienes adicionales o
responsabilidades adicionales como los cuidados en la familia que es necesario
identificar para poder plantear una adecuada intervención desde algún programa
social.
JUSTIFICACIÓN
.-La implementación del Programa de Pensión no Contributiva para
personas con discapacidad ha supuesto un hito importante en la política social,
pero es necesario describir que el proceso de implementación adolece de una
intervención integral articulada a otros servicios sociales tanto del gobierno
nacional como de los locales, por lo que se hace necesario señalarlo, dado que
muchas de las personas con discapacidad severa que están siendo incorporadas al
programa presentan una serie de necesidades producto del estado precario en el
que viven ellos y sus familias.
MARCO TEÓRICO
.-En términos generales la política social es una política pública
orientada a aliviar la pobreza y las
necesidades sociales de las poblaciones vulnerables. Sin embargo la política
social tiene una serie de sub políticas sociales por sectores que cumplen una
serie de objetivos específicos, todo ello a través de un andamiaje estatal
construido para tales fines. Una de las políticas sociales específicas tiene
que ver con la seguridad social y la asistencia social. En el país los que
cuentan con seguridad social son aquellos que cotizan y han cotizado a través
de varios años y mediante un empleo formal. Aquellos que no han cotizado y casi
siempre han estado laborando mediante empleos informales y/o ocasionales se han quedado sin la cobertura de la
seguridad social. En ese sentido una alternativa para tratar de subsanar esta
falta de cobertura para poblaciones vulnerables como son los adultos mayores y personas
con discapacidad es la implementación de las pensiones no contributivas o
pensiones asistenciales monetarias, las mismas que son brindadas por el Estado
a través del mecanismo de focalización de los beneficiarios en estado de
pobreza y/o pobreza extrema. En este marco es esencial precisar que la idea de
seguridad social tiene un sentido más amplio porque según Goldin[2] la seguridad social
incluye los conceptos de
Seguridad Social Básica (SSB) y de Seguridad Social Contingente (SSC). “El primero de ellos se refiere a la
provisión social de un mínimo para atender situaciones de carencia en materia
de alimentación, salud, educación y habitación; el restante comprende los
arreglos institucionales necesarios para atender situaciones de adversidad,
como enfermedad, accidente y vejez”
Uno de los cuestionamientos que se hace al sistema no contributivo es su
sostenibilidad en el largo plazo y como puede desincentivar al ahorro
previsional desde el mercado de trabajo si es que se extiende a beneficiar
universalmente a todos las personas. Sin embargo es importante precisar que si
bien las pensiones no contributivas nacen en un inicio para atender a la
población adulta mayor que no pudo cotizar durante años através del mercado de
trabajo por diversas razones, en el caso de las personas con discapacidad
severa surgen otros factores de exclusión social y económica que incluye a sus
familias que hacen que estén por debajo o ligeramente sobre la línea de
pobreza. Además la pensión no contributiva sirve como instrumento de la
política social porque cumple el fin de redistribución de la riqueza y
contribuye a la disminución de la pobreza.
Bosch, Melguizo y Pagés[3] (2013) señalan que ante la
incapacidad de la seguridad social de brindar adecuados niveles de cobertura de
los programas contributivas, van surgiendo programas no contributivas que
tratan de paliar deficiencias de coberturas en salud y pensiones, con el
agravante de ir generando sistemas paralelos que no logran integrarse a otros
servicios públicos sociales existentes ocasionando en muchos casos duplicidad
de funciones y limitada optimización de recursos. Adicionalmente se preguntan
si la seguridad social tiene que seguir funcionando bajo el enfoque
bismarckiano, mediante el cual “los
beneficios sociales son para los trabajadores que los adquieren a través de
contribuciones copagadas con el empleador” o también es necesario recoger
los planteamientos del Plan Beveridge de 1942 que indica “cubrir a todos los ciudadanos sin ningún límite superior de ingreso,
pero reconociendo los distintos medios de vida”
Para Willmore[4] existen cuatro tipos de
pensiones no contributivas a saber:
- Pensión Universal.-Los beneficiarios son aquellas personas que llegada a una cierta edad y cumpliendo ciertos criterios de residencia y ciudadanía, acceden a un pago monetario la misma que es uniforme para todos.
- Pensión basada en criterios de residencia.-Son pensiones llamadas cuasi-contributivas porque se solicita que por cada año de residencia cuentan como una contribución para la pensión.
- Pensión sujeta a recuperación.-Incluye un importe base y un complemento de la pensión. Este último se calcula sobre la base de los ingresos acumulados del pensionista y su cónyuge[5]
- Pensión de asistencia social.-Son aquellas pensiones que están dirigidas a brindar un monto monetario periódico, previa verificación socio económica de los beneficiarios catalogados como vulnerables y en estado de pobreza y pobreza extrema.
En el Perú si bien existen servicios de ambos enfoque como son el seguro
social, la asistencia social y los seguros voluntarios complementarios, aún las
personas con discapacidad en el país no llegan a tener una gran participación
en ella, tal como lo señalamos en líneas anteriores.
La atención a las personas con
discapacidad en situación de pobreza y pobreza extrema desde el Estado, hasta
hace unos años ha sido muy diversa, desarticulada sectorial y territorialmente,
ya sea a través de algún programa social, proyecto de inversión o actividades
puntuales. Con la implementación del documento de trabajo del MIDIS, denominado
Lineamientos y Herramientas para la Transversalización del Enfoque de
Discapacidad en los Programas Sociales del MIDIS[6] (R.M. N° 165-2015) se ha
comenzado a incorporar una forma de gestión de política social en discapacidad
enmarcada en la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social “Incluir
para Crecer”, cuyo objetivo último es lograr que “la Población en Proceso de
Desarrollo e Inclusión Social” (PEPI), pasen de estar atendidas vía políticas
de inclusión social focalizadas y temporal, por otras de políticas sectoriales
universales.
El programa pensión no contributiva inicialmente fue ejecutado por el
MIMP[7] desde el año 2015, es
recién con el D.S N° 008-2017-MIDIS, que el programa pasa a este ministerio
como parte del manejo de los programas sociales. En tal sentido Vasquez[8] (2009) señala que un
programa social para que sea adecuadamente ejecutado debería tener en cuenta
las siguientes características básicas como son: focalización efectiva,
ejecución gradual, estrategia de comunicación, evaluaciones y graduación. Cumplir
estas características en el trabajo con las personas con discapacidad severa
sin duda alguna pasa por tener información actualizada de los beneficiarios,
coordinación intersectorial y con los distintos niveles de gobierno para que se
cumplan los requisitos planteados por el programa y sobre todo establecer una
metodología de aplicación del programa adaptado a las personas con
discapacidad, porque este grupo social tiene una serie de particulares
agregados que otros colectivos sociales no tienen como por ejemplo, conocer y
aplicar adecuadamente los enfoques modernos
sobre discapacidad que se trabajan en el mundo como son el modelo bío-psico-social,
que tiene en la Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Discapacidad
y la Salud (CIF) de la Organización Mundial de la Salud (OMS) (2001), uno de
sus fundamentos conceptuales básicos. Este detalle conceptual básico es
importante tenerlo en cuenta porque al incorporarse el programa pensión no
contributiva al MIDIS y éste a su vez plantearse el enfoque de la discapacidad
transversalmente en sus demás programas
sociales, debe identificar adecuadamente las barreras físicas, sociales y de
comunicación que presenta este colectivo social.
El Programa Pensión No Contributiva, tiene un enfoque de transferencias
en efectivo que puede caer en una visión caritativa si es que no se impulsa la
perspectiva de desarrollo que trata de empoderar a las personas con
discapacidad y sus familiares. El cuadro siguiente plantea una guía a tener en
cuenta en la implementación de programas sociales para personas con
discapacidad:
Diversas dimensiones:
|
Herramientas analíticas pertinentes:
|
1. Ejecución del programa
1. a Accesibilidad física
Accesibilidad de las construcciones, incluido las instalaciones de la
seguridad social y el sistema de transporte.
¿Los trabajadores sociales pueden visitar a las personas con
discapacidad?
¿Un representante de la familia puede postular, registrarse y recibir
los beneficios a nombre de una persona con discapacidad?
¿La cobertura del programa presenta alguna asimetría geográfica (por
región, zona urbana vs. rural)?
1.b Comunicación y accesibilidad social
¿La información del programa está disponible en diferentes formatos
(como Braille)?
¿Cómo maneja el programa los problemas de analfabetismo entre los
beneficiarios potenciales y reales?
¿La información del programa se publicita a través de diferentes
canales además del gobierno (medios de comunicación, comunidad)?
¿Las actitudes del personal a cargo de la seguridad social impiden o
desalientan el acceso de los discapacitados a los beneficios?
¿Algunos miembros del personal a cargo de la seguridad social tienen
discapacidades?
|
Observación directa y revisión del manual de operaciones del programa.
Datos administrativos sobre los beneficiarios, si existen. Análisis del marco
jurídico.
Revisión de los materiales de información
disponibles; entrevistas y discusiones semiestructuradas con grupos de
muestra de los actuales y potenciales beneficiarios con
discapacidades y con personal del programa
|
2. Diseño del programa
¿El costo de aplicar o recoger los beneficios es elevado para personas
con discapacidad?
¿Algunas de las condiciones necesarias son difíciles de cumplir para
personas con discapacidad?
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Entrevistas y discusiones semi-estructuradas con grupos de muestra de
los actuales y potenciales beneficiarios con discapacidades.
Revisión y análisis de documentos.
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3. Evaluación del programa
3.a Cobertura del programa
¿Cuál es la proporción de beneficiarios con discapacidad que reúnen
las condiciones exigidas que participan en el programa?
¿Cuáles son los perfiles de los participantes beneficiarios con
discapacidad en comparación con los no participantes con discapacidad que
reúnen las condiciones exigidas (por ejemplo, características demográficas,
tipo de impedimento)?
3.b Efecto del programa en la pobreza
¿Cuáles son los efectos de alivio y reducción de la pobreza del
programa en las personas con discapacidad?
3.c Efecto del programa en la desigualdad
¿Cómo se compara este efecto de alivio y reducción de la pobreza con
aquel constatado en las personas sin discapacidad?
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Recopilación y análisis de datos por hogares.
Recopilación y análisis de datos por hogares.
Recopilación y análisis de datos por hogares.
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Uno de los aspectos centrales de cualquier intervención sectorial en
favor de las personas con discapacidad es que ésta se encuentre alineada con
las metas nacionales o políticas nacionales de desarrollo. En ese sentido el documento
base que es el Plan de Igualdad de Oportunidades de Personas con Discapacidad
(PIO) 2009-2018, no precisa la forma como los programas sociales en el
ámbito del desarrollo social, incorporan
a las personas con discapacidad, salvo generalidades sobre el tema como “Implementación y difusión de modelos para
la prestación de servicios en beneficio de las personas con discapacidad”, aun
cuando está planteado como actividad específica.
RESULTADOS GENERALES
.-El Programa Pensión no Contributiva, se crea en el año 2015 y se
comienza a implementar a partir del año 2016 mediante la R.M. 043- 2016/MIMP,
denominándose el Plan de Implementación del Programa del Programa de entrega de
la pensión no contributiva a personas con discapacidad severa en situación de
pobreza, teniendo un presupuesto inicial de 5’850,000.00 soles y priorizando a
las 8 regiones más pobres del país como son: Loreto, Amazonas, Cajamarca,
Huánuco, Pasco, Huancavelica, Ayacucho y Apurímac. La región Tumbes fue
considerado en el programa porque la continuidad del Proyecto Binacional
Perú-Ecuador de ciudades accesibles.
Según las proyecciones previstas por el MIMP para atender en total en el
año 2016 a personas con discapacidad severa fue de 4,500 pero al finalizar el año llegaron a atender a
4,304, otorgando 29,555 pensiones y obteniendo 18,042 certificaciones por
discapacidad severa por el Ministerio de Salud (MINSA)[10]
A nivel e grupo etario la población beneficiaria estuvo conformada de la
siguiente manera: Un 38% por personas
entre 30 y 59 años, un 29% entre 1 a 17 años, 21% entre 18 y 29 años y un 12%
mayores de 60 años.
Fuente: Portal del MIMP 2016-Elaboración propia
En cuanto al ámbito de intervención el 46% procede de las zonas urbanas
y el 54% de las zonas rurales.
Fuente: Portal del MIMP 2016-Elaboración propia
En relación
a la distribución por sexo de los beneficiarios tenemos que el 47% son mujeres
y el 53% son hombres.
Fuente: Portal del MIMP 2016-Elaboración propia
Resultados específicos según modelo de evaluación de redes sociales
propuesta por el Banco Mundial:
ANÁLISIS CORRESPONDIENTE:
Dimensión: Accesibilidad física y
al programa.
.- El Programa surge a partir del
D. S. N° 004-2015-MIMP, teniendo como base porque la Ley N° 29973, Ley General de la Persona con
Discapacidad, en su artículo 59, dispone que las PCD severa tengan una pensión
mensual no contributiva, la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la
Convención sobre los derechos de las PCD. Así mismo se cuenta con un Plan de
Implementación 2016, aprobado mediante R.M. N° 043-2016-MIMP, y que plantea 07
actividades administrativas operativas para un adecuado funcionamiento del
programa. En base a los criterios del SISFOH se plantea inicialmente trabajar
en 8 regiones, señaladas con poblaciones en estado de pobreza y pobreza
extrema. Se incluye a Tumbes por fortalecer el proyecto binacional
Perú-Ecuador. Se considera atender a PCD tanto de zonas urbanas como rurales.
Los requisitos para acceder al programa son:
- Contar con un certificado de discapacidad otorgado por el MINSA, a través de sus hospitales autorizados, en el que se especifique que la discapacidad que tiene es severa.
- No recibir pensión alguna, ni del ámbito privado ni del ámbito público.
- Vivir en situación de pobreza según el SISFOH, Sistema de Focalización de Hogares. EL SISFOH es una base de datos hecha por el Estado y que es la principal referencia para la ejecución de los programas sociales, ya que ahí se determina en qué situación viven todas las personas.
- Los familiares de PCD severa menores de 18 años pueden acceder a postular al programa.
La identificación de los beneficiarios a pesar de que se encuentran en
zonas urbanas marginales y/o rurales con cierta dificultad de acceso es posible
por parte de los trabajadores sociales (SISFOH, OMAPEDs, CONADIS, OREDIS,
MINSA, MIMP)
La accesibilidad física a los locales de las entidades públicas donde se
tramitan los expedientes de los beneficiarios aún sigue presentando cierta
dificultad, aunada al problema de transporte público nada accesible que
utilizan las PCD para desplazarse a estas instalaciones públicas.
Las familias de las PCD severa de las zonas rurales, si tienen problemas
de accesibilidad en varios sentidos:
- Los caminos desde las comunidades hacia las ciudades muchas veces no son accesibles peatonal ni vehicular lo que complica trasladar a su familiar con discapacidad desde las zonas rurales a los centros urbanos donde se realizan las inscripciones y/o cumplimiento de los requisitos, así como la entrega de la pensión.
- Según información de los funcionarios del programa que visitan a las PCD severa en zonas rurales muchas de las viviendas de estas personas no son accesibles internamente.
Dimensión: Comunicación y
accesibilidad social
.-La información sobre el programa en la página web del MIMP no es
accesible a personas con problemas auditivos y/o ceguera a diferencia de la
página web del CONADIS que en su link sobre pensión no contributiva sí tiene
aplicaciones para PCD sordo ciegas. No se cuenta información en formato
braille. El personal o funcionarios
públicos que atienden a los beneficiarios está compuesto por personas con y sin
discapacidad, en el caso del CONADIS, OMAPEDs y OREDIS predomina funcionarios
con discapacidad. La difusión del programa se ha hecho a través de los medios
de comunicación del estado, páginas webs institucionales así como en
entrevistas en medios locales. No ha
habido un presupuesto importante para imprimir boletines, afiches, etc., y ser
distribuidos a nivel nacional esto ha ocasionado por ejemplo que los usuarios
no sabían a qué entidad pública pertenece el programa. Tampoco se hizo publicidad en los medios
locales donde funciona el programa. Mayormente la difusión del programa se hizo
en las reuniones y/o talleres de trabajo que los responsables de la ejecución
del programa, hicieron con las autoridades regionales, locales y familiares. No
ha habido una estrategia comunicacional.
Refieren el personal directivo del programa que a pesar de que se
hicieron y hacen talleres de sensibilización a autoridades diversas
involucradas en la atención de los beneficiarios, muy pocos modifican sus
protocolos de atención. El Banco de la Nación, si ha elaborado un protocolo de
atención hacia los beneficiarios.
Personal del programa también ha encontrado PCD severa analfabetas, pero
se ha podido establecer una comunicación adecuada con estas personas
complementariamente con sus familiares y/o cuidadores. Una de las quejas más frecuentes de los
beneficiarios es que hay una escasez de médicos certificadores en las regiones
donde se implementa el programa, lo cual limita el poder cumplir en el más
breve plazo con los requisitos del programa.
Dimensión: Diseño y costo del
programa
.-El costo de aplicar y beneficiarse del programa por parte de los
beneficiarios en diferente según situación socio económico y ubicación
geográfica. Todos los trámites administrativos son gratuitos, como son la
obtención del certificado médico de discapacidad, la inscripción en el CONADIS.
Sin embargo el poder trasladarse para hacer estos trámites a las entidades
públicas sí significa un costo alto para los beneficiarios, razón por la cual
los directivos del programa social en múltiples ocasiones hicieron
coordinaciones con otras entidades públicas como el ejército para movilizar a
los beneficiarios. El sector rural implica muchos costos que cubrir tanto por
el lado del beneficiario como la gestión del programa como son transportes y
comunicaciones. En la totalidad de casos la comunicación y traslado del
beneficiario incluya al familiar que lo atiende, esto incrementa los costos de
atención al beneficiario. Según la evaluación presupuestal anual 2016 del MIMP,
las referencias que se hace al Programa se circunscribe a una data de cantidad
de presupuesto asignado al programa tanto para la entrega de las pensiones
correspondientes (S/ 4'322,263), como para el funcionamiento de la dirección y
monitoreo del mismo (S/ 1'272,626). Se
menciona que se cumplió al 100% la entrega de estos recursos. No existe mención
de indicadores de desempeño del programa que permita tener una idea del grado
de efectividad, eficiencia, costo-beneficio
del programa ejecutado en el año 2016.
Sin embargo es necesario precisar que el costo de implementación del
programa, tiene otros costos colaterales que sería necesario evidenciar para
tener una idea global de cuanto al final cuesta una intervención social de este
tipo. Y nos referimos a los costos administrativos que se generan en el
Ministerio de Salud, administradoras de pensiones, los Ministerio de Economía,
Interior, Defensa, Economía y Finanzas,
Desarrollo e Inclusión Social, SUNAT, RENIEC y gobiernos regionales y/o locales
donde se implementa el programa. Estos costos administrativos tienen que ver
básicamente con el cumplimiento de los requisitos por parte de los
beneficiarios del programa. En los portales de transparencia financiera de las
entidades mencionadas no se puede visualizar las partidas para sufragar estos
costos, por lo que solo un estudio más detallado sobre el tema podría aportar
presupuestos aproximados que se destinan colateralmente al programa. Un tema
recurrente como queja por parte de los potenciales beneficiarios es que el
SISFOH (Sistema de Focalización de Hogares) a través de sus unidades de
empadronamiento en los gobiernos locales, no está catalogando adecuadamente
como pobres y pobres extremos a muchas PCD severa por una inadecuada
interpretación socio económica de la familia donde vive el beneficiario
potencial.
Dimensión: Cobertura del programa
.-Según la ENEDIS 2012 y la ENAHO 2014
se tenía 133,954 personas con discapacidad severa y se encuentran en
pobreza extrema. Es lo que se podría denominar la población potencial para el
programa, dado que la meta de la
población objetivo para el 2016 era de unas 4,500 PCD severa. Sin embargo al
final se atendieron 4,304, en consecuencia el porcentaje de cobertura en
función de la población fue de: 3.21%.
Dimensión: Efecto del programa en
la pobreza y la desigualdad
.- No existe un estudio de impacto de programa en la reducción de la
pobreza. Además no se cuenta con una línea de base inicial de los beneficiarios
que permita comparar el impacto del programa. La ENEDIS 2012, tiene data muy
general de las PCD severa, lo cual no permite tener solo como punto de partida
en la elaboración de una línea de base, dado que conforme se ha ido
implementando el programa se ha recogida data muy superior a lo precisado en el
ENEDIS.
Sin embargo es necesario precisar que la dación de 150 soles mensuales a
cada beneficiario, solo ayudará a paliar en el corto plazo la situación de
pobreza y desigualdad. El gasto real promedio per cápita mensual según el INEI para el 2016 en la zona
de la sierra fue de 573 soles, sin embargo el costo de una canasta mínima para
una familia es de 704 soles. Si se sumará los 150 soles de la pensión no contributiva a los 573 soles, se tendría 723 soles como gasto
real para el costear una canasta mínima, lo cual ligeramente superaría a los
704 soles propuestos por el INEI. En la escala de los deciles, estaría en el
decil 4. Este cálculo de ingreso tiene una mirada de la reducción de la pobreza
por el lado monetario y no un enfoque multidimensional que es la que
correspondería hacer porque la desigualdad solo podrá ser reducida si es que se
toma el enfoque mencionado. El concepto de desigualdad abarca múltiples
aspectos es decir no solo tienen que ver solo la con mejora de ingresos
económicos, sino que además está relacionada con el género, edad, clase, etnia,
religión, oportunidades y en casi todos estos aspectos las personas con
discapacidad severa tienen grandes desventajas o afectación de sus derechos. No
se puede negar que el índice Gini que mide la desigualdad en la distribución
del ingreso ha ido disminuyendo en el país, de estar en el 2004 en 0,49 se
sitúa en el 2016 en 0,44 a nivel nacional, sin embargo desde el 2013 este rango
se ha mantenido, lo cual indica que la desigualdad medida en esos términos no
ha disminuido.
Caso Huánuco:
.-El departamento de Huánuco[11] es una de las áreas
geográficas donde se aplica el Programa de Pensión No Contributiva por estar
catalogado como uno de los departamentos con tasas significativas de su
población en situación de pobreza de
alrededor 32,4% y 36,1%.
Según el ranking de competitividad regional elaborado por el IPE[12] para el año 2015, este
departamento se encontraba en el puesto 21 de un total de 24 departamentos,
esto es porque en términos de entorno económico, infraestructura,
instituciones, educación, salud y trabajo, presentaba una serie de debilidades,
mayores a sus fortalezas y
oportunidades, tal como se aprecia apreciar en el cuadro N° 01 siguiente:
Cuadro N° 01 Competitividad regional 2015
Foto captura: Página web Instituto Cuanto
En el informe de competitividad regional 2016 del IPE, Huánuco vuelve a
estar en el puesto 21 de un total de 24 departamentos, aunque mejorando o
manteniéndose en algunos puestos.
Las provincias de Huánuco como son Pachitea y Marañón tienen más de 85% de población rural donde
según el INEI el ingreso promedio per cápita mensual para la sierra rural por
dominio para el año 2016 es de 432 soles, tal como se aprecia en el cuadro N°
02
El 66.7% de familias de Huánuco según nivel socio económico están
situados en el nivel “E”, tal como se aprecia en el cuadro N° 03
La población de Huánuco del estrato “E” en su composición de gasto
mensual el 50% lo destina a alimentos, seguido por vestido y vivienda con un 8%
respectivamente, quedando los gastos de salud en un quinto puesto con 6% de
ingresos destinados a tal rubro. El cuadro N° 04 sobre Distribución del Gasto
Según NSE 2015 - Perú[13] (Urbano + Rural), nos
muestra el detalle de los gastos:
Fuente: APEIM 2016: Data ENAHO 2015
Según el mapa de discapacidad en Huánuco, existen 21,071 personas con
discapacidad severa, de los cuales solo 8,428 se encuentran en situación de
pobreza, tal como lo indica el gráfico N°01
Foto
captura: Página web del Programa-MIMP
La discapacidad severa es definida como “aquella que genera dependencia (absoluta o casi absoluta) de otra
persona para las actividades de la vida diaria. La persona con discapacidad
severa depende de otra persona para actividades como: alimentarse, vestirse,
higiene, traslado entre otras actividades. Además, en algunos casos, la persona
que asiste puede requerir de una ayuda o dispositivo que le permita asistir.
Incluso, existen casos de discapacidad severa completa[14]”
En un estudio sobre discapacidad y pobreza efectuada por Francisco
Javier, el coste de la discapacidad
severa consume alrededor del 70% de la
renta del hogar, lo cual genera que los hogares con familiares con este grado
de discapacidad, estén dentro de la línea de pobreza y pobreza extrema. “En resumen, se considera que existen unos
costes extras asociados a la discapacidad por el hecho de que las personas
discapacitadas necesitan gastar más en bienes que también consumen las personas
no discapacitadas (como puede ser la calefacción), porque las discapacitadas
han de gastar en bienes específicos relacionados con su discapacidad (como
pueden ser los pañales) y porque la productividad de los bienes consumidos
puede ser menor que en el caso de una persona plenamente capaz. Y estos costes,
puesto que reducen el bienestar, han de reflejarse en la función de costes de
los hogares[15]”
DISCUSIÓN
.-El Programa Pensión No Contributiva para
personas con discapacidad severa, cumple una función de alivio a la pobreza y
pobreza extrema en el país por lo tanto es indispensable en cuanto ayuda más
que monetariamente, debería servir como un articulador de otras intervenciones
sociales que ayuden a mejorar la calidad de vida de las personas con
discapacidad. Ciertamente este tipo de programas se debate permanentemente en
la sostenibilidad del mismo y si se alienta más bien que más ciudadanos aporten al sistema
pensionario tradicional desde muy temprana etapa laboral, pero en un contexto de
ineficiencia institucional, escasez de recursos pensionarios de la ONP y de
limitados beneficios de las AFPs, la participación de las personas con
discapacidad severa es demasiada limitada o inaccesible en este contexto. El
país no tiene una larga institucionalidad en la aplicación de pensiones no
contributivas, el Programa Pensión 65 fue creado en el año 2011, sobre la base
de mejorar las condiciones de vida del adulto mayor de 65 años para “que sean revalorados por su familia y su
comunidad, y contribuye también a dinamizar pequeños mercados y ferias locales[16]”,
y desde esa fecha ha ido mejorando su proceso de implementación, no exenta de
múltiples cuestionamientos, como por ejemplo que mejoró el bienestar económico
del adulto mayor, pero no su salud[17].
En el caso del Programa para PCD severa su inicio también ha sido complicado
con escasez de recursos humanos y logísticos a nivel multisectorial, pero
también en el marco de una institucionalidad local y regional aún más ajena a
la problemática de las PCD que si bien paulatinamente ha ido corrigiéndose; en
términos de mejora de la calidad de vida de los beneficiarios sobre todo en
salud, más allá de que estén inscritos
en el seguro integral de salud, no aporta logra aportar aún beneficios que
ayuden precisamente a mejorar el tratamiento de su estado de salud y/o fortalecer una relativa
vida independiente. En defensa del programa se podría decir que entrega
recursos monetarios que mejoran los ingresos económicos de las familias, pero
si ese fuese lo central como política social se tendría una visión monetarista
en la solución de los problemas sociales de las PCD severa.
CONCLUSIONES
.-El programa Pensión No Contributiva para personas con discapacidad
severa como derecho y como parte de una política social, cumple una labor de
apoyo simbólico monetario en los ingresos de las familias de escasos recursos
económicos, pero no está articulado eficientemente a otras intervenciones
sectoriales, regionales y/o locales que tratan de disminuir la situación de
pobreza de las poblaciones vulnerables. Ciertamente en un año de funcionamiento
con todas las dificultades que significa desarrollarse en las complejidades
administrativas burocráticas se percibe un gran avance en cuanto a cobertura,
aunque aún la brecha frente a los potenciales beneficiarios es grande. Ha
habido limitaciones presupuestales que no han permitido por ejemplo implementar
una estrategia comunicacional, que permita entre otras cosas orientar a los
usuarios a que entidad pública pertenecía el Programa. Hay entidades públicas
que si están considerando atender adecuadamente
a las PCD severa, al desarrollar protocolos de atención a este tipo de
usuarios, pero por ahora son pocos y se hace necesario seguir avanzando en ese
sentido, por ejemplo las autoridades del Programa indicaron que existen
beneficiarios que desean seguir estudios escolares o técnicos, pero que no
tienen la oportunidad de hacerlo porque sencillamente no encuentran las
facilidades de las autoridades educativas para tal fin o que a nivel del SISFOH
no se contaba con información de familiares con discapacidad. Existe mucha
desinformación presupuestal en los propios funcionarios del estado sobre todo
en el ámbito regional y local, para aplicar recursos que ayuden en la
implementación del programa y que tiene
que ser atendido. La discusión entre
potenciar el sistema pensionario tradicional y/o las pensiones no
contributivas, es insulsa o innecesaria porque en el caso de las PCD severa en
situación de pobreza, donde sus familias destinan el 6% de sus ingresos
familiares en atención a la salud, una intervención social de este tipo es
importante, dado que visibiliza ante las autoridades las múltiples carencias en
el hogar del beneficiario sujetas en algún momento a ser atendidas. Cuando se
realice el estudio de impacto del
programa en la reducción de la pobreza y la desigualdad de los beneficiarios
del programa, siempre será limitado si es que a nivel estructural no se generen
eficientemente condiciones de desarrollo socio económico como en el
departamento de Huánuco, dado que este desde hace varios años está en el grupo
de departamentos con pobreza y pobreza extrema. Sin crecimiento económico no
habrá manera de bajar la pobreza en el país y específicamente en
departamentos como Huánuco donde se
implementa el programa.
RECOMENDACIONES
- La implementación del Programa Pensión No Contributiva para PCD severa más allá de la contribución simbólica monetaria, tiene un impacto de visibilización de la situación de los beneficiarios frente a otras instancias públicas y privadas que directa o indirectamente trabajan el tema de la discapacidad y que es necesario potenciarlo con una articulación eficaz y eficiente de tal forma que contribuya frente a otras intervenciones reducir el nivel de pobreza de las PCD severa. Allí donde el programa interviene las certificaciones en discapacidad aumentaron.
- Estando pendiente la realización de algún estudio que permita tener un diagnóstico certero de los avances del programa, ésta debería considerar una metodología para la evaluación de la inclusión de la discapacidad en la redes de protección social que sugiere el Banco Mundial.
- Existen Gobiernos regionales como Cajamarca y Amazonas que si han puesto gran interés y apoyo institucional en apoyar el Programa a los cuales habría que buscar replicar sus experiencias a través de talleres, pasantías, etc., de tal forma que se vaya generando unas prácticas de gestión institucional que ayuden a disminuir las ineficiencias de gestión pública cuando aún persisten altos niveles de rotación de personal en los gobiernos sub nacionales.
- El Ministerio de Salud debe seguir promoviendo la capacitación de médicos certificadores en discapacidad que aún en algunos departamentos del país no existen en una cantidad adecuada para atender las múltiples necesidades de las personas con discapacidad en general.
- Implementar una estrategia comunicacional con presupuesto incluido que permita dar a conocer a los beneficiarios y demás actores los objetivos y proceso de implementación del Programa.
- Generar información disponible y guías de aplicación presupuestal relacionada a la discapacidad a nivel de los gobiernos sub nacionales.
- Perfilar mejor la recogida de data sobre las personas con discapacidad en el SISFOH y la evaluación socio económica respectiva.
BIBLIOGRAFÍA
- MIDIS. Resolución Ministerial N° 151-2016
- Adrián O. Goldin. Dos Estudios sobre Las Normas Laborales: Una Reflexión sobre la Inefectividad del Derecho Social y una Propuesta Internacional.. Buenos Aires: Universidad de San Andrés. Departamento de Humanidades, 2005
- Mariano Bosch, Ángel Melguizo y Carmen Pagés (2013), Mejores Pensiones, Mejores Trabajos, Hacia la Cobertura Universal en América Latina y el Caribe. BID
- Willmore, Larry. (2006), “Non-contributory pensions: Bolivia and Antigua in an International context”, Serie Financiamiento y Desarrollo Nº 167, CEPAL, Santiago, Chile.
- Enrique Vásquez Huamán, Gerencia Estratégica de la Inversión Social. Universidad del Pacífico.2009
- INEI. Informe Técnico: Evolución de la Pobreza Monetaria 2007-2016
- Instituto Peruano de Economía (IPE) - Índice de Competitividad Regional - INCORE 2015
- APEIM. Niveles socio económicos 2016. Asociación Peruana de Empresas de Investigación de Mercados
- Francisco Javier Braña Pino, José Ignacio Antón Pérez. Pobreza, Discapacidad y Dependencia en España.. Universidad de Salamanca. 2011.
- Ministerio de Economía y Finanzas. Reseña de Evaluación de Impacto. Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensión 65 (2012-2015). Dirección de Calidad de Gasto Público.
Páginas Web
- http://www.udesa.edu.ar
- http://www.regionlalibertad.gob.pe/ineiestadisticas/
- http://www.worldbank.org/safetynets. Banco Mundial, Red sobre desarrollo humano Protección social, Redes de protección social
- www.mimp.gob.pe
- www.conadisperu.gob.pe
- www.pension65.gob.pe
Entrevistas
-Lidia
Sihuacollo, Directora del Programa Pensión No Contributiva para Personas con
Discapacidad Severa-MIMP
-Lic.
Enrique Carpio, Presidente de la Federación de Personas con Discapacidad de
Huánuco.
-
Dra. Blanca Elena Luque
Chauca, Directora Ejecutiva de la Dirección de
Prevención
y Control de la Discapacidad-Ministerio de Salud.
-Dra.
Dora Villanueva de Alfaro, Directora de Promoción y Desarrollo Social-CONADIS
-Funcionarios
de las OMAPEDs de la Municipalidades de Huánuco, Ambo, Huacar y Pillcomarca.
-Funcionarios
de SISFOH de las Municipalidades de Ambo y Huacar
[1]
Resolución Ministerial N° 151-2016-MIDIS
[2] Adrián
O. Goldin, “DOS ESTUDIOS SOBRE LAS NORMAS LABORALES: UNA REFLEXION SOBRE LA
INEFECTIVIDAD DEL DERECHO SOCIAL Y UNA PROPUESTA INTERNACIONAL”. http://www.udesa.edu.ar/files/UAHumanidades/DT/DT37-GOLDIN.PDF.
[3]Mariano
Bosch, Ángel Melguizo y Carmen Pagés (2013), Mejores Pensiones, Mejores
Trabajos, Hacia la Cobertura Universal en América Latina y el Caribe. BID
[4]
Willmore, Larry. (2006), “Non-contributory pensions: Bolivia andAntigua in an
International context”, Serie Financiamiento y Desarrollo Nº 167, CEPAL,
Santiago, Chile.
[5] La
Seguridad Social en Dinamarca. Unión Europea 2012
[6]
Ministerio de Desarrollo e Inclusión
Social.
[7]
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
[8]
Enrique Vásquez Huamán, Gerencia Estratégica de la Inversión Social.
Universidad del Pacífico.2009
[9]
Banco Mundial, Red sobre desarrollo humano Protección social, Redes de
protección social http://www.worldbank.org/safetynets
[10]
Fuente del Portal del MIMP
[11] Informe
Técnico: Evolución de la Pobreza Monetaria 2007-2016, página 45.
[12] Instituto
Peruano de Economía (IPE) - Índice de Competitividad Regional - INCORE 2015
[13]
Niveles socio económicos 2016. Asociación Peruana de Empresas de Investigación
de Mercados-APEIM
[14]
Preguntas frecuentes-CONADIS
[15]
Pobreza, Discapacidad y Dependencia en España. Francisco Javier BRAÑA PINO, José
Ignacio ANTÓN PÉREZ. Universidad de Salamanca. 2011. Página 20.
[16]
Página web de Pensión 65
[17]
Reseña de Evaluación de Impacto. Programa Nacional de Asistencia Solidaria
Pensión 65 (2012-2015). Dirección de Calidad de Gasto Público del Ministerio de
Economía y Finanzas.
