Contexto
.-Los estados Latinoamericanos sean estos
progresistas o neo liberales en las últimas décadas han avanzado en la
reducción de la pobreza teniendo como base una economía eminentemente
extractivista, en un contexto donde las materias primas tuvieron unas altas
cotizaciones sobre todo por la demanda de algunos países asiáticos,
principalmente de China. Sin embargo el proceso de desarrollo industrial ha
sido y es una “promesa” aún para muchos
países latinoamericanos, mientras que para otros ésta ya llego y solo es
cuestión de años o tal vez algunas décadas para equiparar el desarrollo a de
algunos países europeos occidentales. El proceso de industrialización vía
sustitución de importaciones (1930-1990) que se inició en América Latina trato
de superar el extractivismo de las materias primas a través de potenciar
sectores de industria ligera, pero no hubo una articulación productiva hacia
otros sectores principalmente a la de servicios y agrario. “El potencial de integración intersectorial se desaprovechó durante
décadas. Incluso en países con gran potencial agrario como Argentina, el
dinamismo de la industria de maquinaria agrícola y de alimentos siguió siendo
bajo (Esser, 1993) ”
En
paralelo a este proceso de industrialización la minería en América latina tuvo
siempre un desarrollo de enclave hacia afuera, porque la explotación y
producción se circunscribía a determinados territorios dentro de cada país y
todo se exportaba como material bruto a los países desarrollados, especialmente
de Estados Unidos, Europa y Asía. En la mayoría de los casos las empresas de
explotación minera eran y son extranjeras multinacionales de grandes
dimensiones que se asocian a empresas nacionales para intervenir
extractivamente en un país. En este contexto se puede afirmar entonces que
América Latina y el Caribe a nivel minero siempre estuvo globalizada porque “en la minería existe una sola posibilidad
de estandarización (metales de productores reconocidos internacionalmente) por
lo que es rígida y no flexible como en
las manufacturas. Además, es accesible y por tanto, no existen barreras de
acceso (patentes por ejemplo) como en los productos manufacturados (Fernando Sanchez Albavera &
Larde, 2006) ”
Una de las grandes demandas que se hacía y aún se
hace a esta minería globalizada es que trate de establecer procesos de
encadenamiento productivo nacional de valor agregado (refinación) en los países
donde se desarrollan. En el caso del Perú este anhelo de industrialización de
los metales ha sido casi nulo a diferencia de otras experiencias como el
desarrollo de tecnologías de ventilación en “las minas de Sudáfrica que ha
permitido aplicar avances en la industria de la vivienda o el conocimiento
acumulado por la industria minera en el Brasil ha sentado bases para la
producción de etanol y sustenta toda una industria del transporte basada en
este combustible. Ambos casos son ejemplos de diversificación económica como
resultado de añadir valor a las actividades basadas en recursos naturales (Manuel Glave & Kuramoto, 2007) ”
A
pesar de que la minería peruana no tiene un gran impacto tecnológico de
conocimientos acumulados, el aporte de
la misma a las exportaciones peruanas fue importante, según el cuadro N° 01
Sobre exportaciones de principales productos mineros 2005-2014, dado
que desde el año 2005 hasta el año 2014, esta creció desde 9,789.9 millones de
dólares hasta llegar a 20,545.4 millones de dólares, lo cual indica que tuvo
una contribución importante a la economía del país, sobre todo en términos de
pago por impuesto a la renta de las empresas mineras, tal como nos señala el cuadro N° 02, sobre Transferencias de Canon
Minero 1996-2016, al precisar montos de dinero crecientes importantes para los
gobiernos a pesar de sus subidas y
bajadas.
Cuadro N° 01
Tomado del Reporte
Estadístico Minero Energético 2014-SNMPE
Cuadro N° 02
Tomado del
Reporte Canon Minero 2016-SNMPE
Según este
cuadro entre los años 1997 al 2016 se transfirieron a los Gobiernos
Subnacionales, Universidades e Institutos Nacionales, alrededor de S/ 40,048
millones de soles para ser invertidos en diversos proyectos de inversión
pública.
Otro dato interesante del desarrollo minero es que si bien esta
actividad no empleos directos, según el
Ministerio de Energía y Minas, en el año 2014 la actividad minera generó
1’758,249 empleos indirectos y que son 5’860,830 personas las que dependen de
trabajadores que tuvieron un empleo directo o indirecto en la minería de dicho
año (Saba, 2016) .
Ricardo
Haussman, investigador de la Universidad de Harvard, en la presentación de la
Conferencia Anual de Ejecutivos-CADE 2014, tituló su ponencia “Perú despues de
la bonanza minera: ¿Cómo crecer?, y hacía mención que el Perú durante los
últimos 20 años había crecido bien ayudado por el aumento de las rentas de las
materias primas sobre todo mineras y que en los últimos años las exportaciones
habían dejado de crecer por lo que era necesario revisar cuan de diversificado
estaba el país, para impulsar un relanzamiento agresivo de las exportaciones
sobre todo no tradicionales. A través del cuadro N° 03 sobre exportaciones de Perú, compara como países como Chile,
Malasia, Canada y Noruega que si bien tienen también recursos naturales, a nivel per cápita exportan más que el Perú,
haciendo la salvedad de que también en otros bienes y servicios estos mismos
países exportan mucho más aún, concluyendo que frente a este contexto el país
tiene un techo aún grande por crecer tanto en exportación de recursos naturales
como en otros bienes y servicios.
Cuadro N° 03
El
cuadro N° 04 sobre diversificación y sofisticación productiva, nos indica que
en el año 2008 el Perú exhibía una escasa capacidad de diversificación y
sofisticación de su economía o aparato productivo, situándolo en el puesto 89
de 128 países y si bien tenemos mayor diversidad de productos que Colombia por
ejemplo tal como se aprecia en el cuadro N° 04, estamos lejos de diversificar
mejor nuestra canasta exportadora basada
mayormente en recursos naturales.
Cuadro N° 04
Cuadro N° 05
Diversificación productiva de Colombia en
%
Fuente: Ponencia Capital Humano y
Política de Desarrollo Productivo- 2014. Daniel Gómez González
Competitividad
pendiente
.-Asumiendo que el Perú es un país minero por
excelencia y lo seguirá siendo por muchas décadas más podemos decir que la
industrialización pendiente no solo debe partir de impulsar la fundición y
refinación de los minerales aún más de las industrias existentes (fundición y
refinería de cobre de Ilo y la planta de
zinc de Cajamarquilla) sino que se debe precisar en qué parte de la cadena
productiva de la industria minera se tiene un encadenamiento productivo ya
desarrollada en el país para a partir de ahí potenciar una parte de la
industrialización del país. Mario Cedrón señala lo siguiente:
“A la sombra de
las políticas de sustitución de importaciones promovidas por la Cepal e
implementadas en la década del 70, surgieron en el Perú industrias afines al
sector minero en el campo de los explosivos, reactivos químicos, metal mecánica
y algunas ensambladoras de equipos que han logrado sobrevivir a la competencia
extranjera. Algunas otras industrias afines de reciente creación como fábricas
de ventiladores mineros, locomotoras, jumbos de perforación de roca,
implementos de seguridad minera, etc. buscan consolidarse. Pero nivel de
tecnología promedio que requieren las multinacionales que llegan en los 90 está
muy por encima de las capacidades locales (Cedron, 2012) ”
Pretender
en las actuales circunstancias que el país en algún momento logré satisfacer
todos los requerimientos tecnológicos de la cadena productiva minera sería una
ilusión dada las carencias de capacidades tecnológicas e institucionales con
que contamos, más aún la discusión sobre cómo debe encararse la
industrialización está en debate porque se afirma que las empresas
transnacionales están apostando por lo que se denomina las Cadenas Globales de
Valor (CGV) la misma que consiste en que los costos de movilidad de bienes, de
ideas y de personas son repartidos entre distintos proveedores ubicados en
distintos países, de tal forma lo que se busca es que el producto final por
cuestiones de especialización sus partes
o componentes sean construidos en distintos países. Al respecto de esta CGV, Haussman en su presentación en
CADE pone como ejemplo la fabricación de un avión Boeing que en la fabricación
de sus partes participan múltiples empresas de Estados Unidos, Canada, Japón,
Australia y de Europa.
La minería peruana tiene una configuración de Clusters,
que según Michael Porter, lo define como un “conjunto
de empresas que operan a través de redes en torno a una actividad productiva
base de desarrollo, concentradas geográfica y/o sectorialmente por
concordancias y complementariedades en torno al sector base o productivo” en el cuadro N° 05 sobre Flujos y Redes de Cluster Minero Nacional (Lovera, 2009) se puede apreciar
que están presentes los tres tipos de encadenamiento en la minería pero algunas
están más desarrolladas que otras y el
encadenamientos hacia atrás es la que más se podría potenciar a través de la
transferencia tecnológica o desarrollo de conocimientos por etapas, “El punto es que cuando los automóviles de
Honda importan componentes de Tailandia, están importando tecnología Honda,
prácticas administrativas de Honda, prácticas de inventarios de Honda y otros
tipos de conocimientos, servicios, capital financiero y mano de obra (Baldwin, 2016) ”
Cuadro N° 06
Los impactos
medio ambientales de la minería
.-Los proyectos mineros ejecutados en distintos
periodos en el país siempre han tenido diversos impactos medioambientales en
sus zonas de influencia directa e indirecta a pesar de que en los últimos años
desde el Estado Peruano se ha avanzado mucho en cuanto a regulaciones y
supervisiones de cumplimiento de estándares internacionales medioambientales.
A diferencia de los consumidores, inversionistas y
diversos sectores de la sociedad civil de los países desarrollados, donde se
cuestiona que la producción minera y los
productos derivados de ella, cumplan con los estándares internacionales, en
países como el Perú los consumidores y la sociedad en general aún no han
llegado a niveles de cuestionamiento de ciertos productos elaborados, pero sí
la población directa o indirectamente influenciada por el proyecto han generado
niveles de conflictos sociales que han logrado en muchos casos paralizar el
funcionamiento del proyecto minero.
A
nivel del ordenamiento legal y tributario la industria minera peruana es muy
competitiva internacionalmente, pero lo que preocupa a es la cantidad de conflictos
que se han incrementado producto de que también ha habido mayores proyectos
mineros en ejecución en el país. Para
Javier Ávila, decano del Colegio de Antropólogos del Perú “En el año 2004 teníamos apenas 5 conflictos socio ambientales, mientras
que en el año 2009 ya existían 144; y que actualmente nos mantenemos estables
en una cifra estructural, entre los 120 y los 140 conflictos de este tipo”.
“Hay una correlación directa entre el incremento de los proyectos de inversión
en minería y el incremento de los conflictos (Avila, 2015) ” señalando
además que en muchos de estos proyectos de inversión hay un desconocimiento del
entorno social “No conocen cuál es la
real situación del entorno. No hay mapas de actores actualizados, ni
información sobre cuáles son los grupos del entorno, ni de cuáles son los
potenciales vectores de conflictividad en el entorno”.
El cuadro N° 06 sobre Conflictos sociales según
tipo Setiembre 2016, nos muestra que de los 10 tipos de conflictos sociales que
se ha identificado (Defensoría
del Pueblo, Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la
Gobernabilidad, 2016) , el 66.8% corresponden a cuestiones
socio ambientales, seguido por asuntos de gobierno local con 10.3%
Cuadro N° 06 Conflictos Sociales según
tipo a Setiembre del 2016
Si hacemos un desagregado según actividad de estos
conflictos, encontraremos que la minería con el 63.6% representa el sector que
más problemas tiene, seguido el sector hidrocarburos con el 16.1%, según el
cuadro N° 07 sobre Conflictos Socio ambientales, según actividad, Septiembre
2015.
Cuadro N°
07 Conflictos Socio ambientales, según
actividad, Septiembre 2015
Estado y Normas
medioambientales
.-Está claro que promover una política pública que
favorezca el desarrollo de la minería y resolver los conflictos medio ambientales
exige principalmente en que se cuente con un Estado capaz de promover el
dialogo, articular las acciones de sus diversos estamentos tanto nacionales
como subnacionales y hacer respetar a nivel judicial el cumplimiento de la
normatividad existente sobre el tema.
Las
competencias reguladoras y promotoras de la minería están establecidas en
diversas normas como son la Ley General de Minería, Ley de formalización y promoción de la pequeña
minería y minería artesanal, Ley del Catastro Minero Nacional, Ley de Tierras, entre
las principales normas. Según el monto de inversión de un proyecto minero, se
ha establecido una serie de competencias administrativas entre el gobierno
nacional y sub nacionales, tal como se aprecia en el cuadro N° 08
Cuadro N° 08
 |
| Fuente: Ministerio de Energía y Minas |
A nivel operativo del Ministerio de Energía y Minas
se puede decir que hay un nivel de competencia adecuado para promover la
política minera en el país, pero a nivel de las Direcciones Regionales de
Energía y Minas, que dependen de los gobiernos regionales, el Ministerio según
Resolución Ministerial N° 062-2016 MEM/DM ha identificado una serie de
carencias institucionales de gestión que
no ha permitido promover inversiones en energía, hidrocarburos y minería en las
regiones e inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y
de hidrocarburos regionales, de allí que los países como el Perú que incorporaron
diversos mecanismos de regulaciones surgidos de diversos organismos
internacionales, aún no logran implementar adecuadamente estas políticas fiscalizadoras
y sancionadoras sobre la normativa medio ambiental.
Regulación
ambiental y competitividad
.-Existe una discusión sobre que a mayor regulación
se produce un desincentivo a la inversión privada y por otro lado los que están
a favor de la regulación indican que en el mediano y largo plazo generan
mayores beneficios a la sociedad y a la empresa en el cumplimiento de estrictas
normas medio ambientales porque evitaría subsanar o cubrir externalidades
negativas por parte del Estado, la sociedad y la empresa en caso de que se
produzcan daños medioambientales irreparables o de larga resolución del
problema.
En
este contexto grandes corporaciones mineras del mundo han comenzado a
incorporar como políticas institucionales los procesos de debido cumplimiento
en materia ambiental y social que además ha venido complementándose con otros
protocolos de cuidado medioambiental desarrollados por organismos
internacionales como el Banco Mundial, el código voluntario elaborado por organismos
financieros, la Iniciativa Global de Informes desarrollado por el Centro
Oficial de Colaboración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA), etc., el Estado Peruano ha incorporado muchas de estas
políticas de debido cumplimiento, pero sigue teniendo una debilidad
institucional en muchos niveles de gobierno para hacerla cumplir. Sin embargo
la OEFA (Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental) conjuntamente con
el Ministerio de Energía y Minas ha venido paulatinamente ejerciendo una labor
fiscalizadora mucho más efectiva.
Los costes
de adopción y de no adopción de las políticas ambientales
.-Implementar políticas ambientales que buscan
salvaguardar el medio ambiente en el marco de las inversiones en minería e
hidrocarburos implica una serie de costos por parte del Estado y de las
empresas privadas, pero no disponer de ellas significa que se podría incurrir
en mayores costes que podrían generar en el mediano y largo plazo un deterioro
medio ambiental, social y económico que generaría conflictos sociales altamente
reactivos.
Costos de
adopción
.-Para el Estado los costos de adopción se
refieren a costos de diseño de las
políticas, costos de aplicación y costos de control, en lo que se refiere a las
empresas sus costos se refieren a costes de capital, costos operativos y costos
indirectos.
Costos de no
adopción
.-Esta referido a deterioros medio ambiental, bajo
nivel de desarrollo social y económico de las poblaciones afectadas y del país,
el cuadro N° 09 sobre los Pasivos Ambientales no ilustra que a pesar de que en
el país existe una normatividad que protege el cuidado del medio ambiente, sin
embargo a pesar de ella hay externalidades negativas que no han podido ser
evitadas trayendo graves consecuencias a la población y su medio ambiente.
Cuadro N° 09
Conclusiones:
· La minería en el Perú seguirá siendo una
actividad económica importante por muchas décadas más y posiblemente seguirá
generando más del 50% de los ingresos de las exportaciones.
·
Los conflictos sociales que ha generado la
minería son muy diversos y que van desde problemas con los recursos hídricos, incumplimientos
de acuerdos, mayores compromisos sociales, etc. y conflictos estos están concentrados en la zona andina.
· La industrialización de la minería no se ha
producido en el país a pesar de que ha habido intentos desde el empresariado
local por generar producción en herramientas, equipos y accesorios. La industria
de la refinación y fundición no ha tenido gran desarrollo y no existe un gran mercado
regional que demande productos de este tipo de industria, razón por la cual
casi siempre las exportaciones mineras han estado dirigidas a los países desarrollados.
· Existen muchos pasivos ambientales que muchas
empresas mineras lamentablemente no asumieron en tratar de remediarlas y es el
gobierno nacional a través de diversas instancias y financiamiento público (Programa presupuestal: Remediación de Pasivos Ambientales Mineros)
Propuestas:
.-La minería en el país para seguir contribuyendo
adecuadamente con el desarrollo del país y despues de haber analizado
brevemente algunas aristas de la problemática del sector, tiene que seguir
profundizando varios temas por lo que a partir de algunas propuestas ya
existentes (Pajares, Loret de Mola, &
López, 2013)
se plantea con algunas observaciones lo siguiente:
- Profundizar los estándares internacionales –en materia ambiental y social–para las inversiones extractivas, tales como los «procesos de Due Diligence» (debido cumplimiento), algunas especialistas opinan que el país tiene medidas de protección medio ambiental mucho más exigentes que otros países desarrollados, por lo que sugieren flexibilizar la normatividad al respecto.
- Trabajar adecuadamente la «licencia social» para las operaciones mineras como un catalizador de la gobernabilidad de las inversiones extractivas, la confianza, credibilidad y cumplimiento de compromisos tripartitos entre el estado, las empresas y la población organizada es clave para avanzar en el mantenimiento de la licencia social.
- Fortalecer el sistema de evaluación y fiscalización ambiental
- Implementar un mecanismo de supervisión ética de las inversiones, asociado a un ombudsman, para las actividades extractivas (minería).
- Sobre el arbitraje de inversiones y medio ambiente esta tiene actualmente mucha valorización sobre todo por las grandes empresas multinacionales, dado que entre otras cosas el sistema judicial peruano es visto como limitado y engorroso en la solución de los juicios, sin embargo hay jurisprudencia nacional sobre resolución de conflictos mineros que van generándose y que contribuyen a mejorar la confianza en el poder judicial peruano.
Referencias
bibliográficas:
Avila, J. (04 de Agosto de 2015). www.ulima.edu.pe.
Recuperado el 19 de Diciembre de 2016, de www.ulima.edu.pe:
http://www.ulima.edu.pe/pregrado/derecho/noticias/cuatro-miradas-de-especialistas-sobre-los-conflictos-mineros
Baldwin, R. (2016). Comercio, Desarrollo y Cadenas
Globales de Valor. En C. CATÓLICA, Estrategías para el desarrollo económico
y social del Perú (pág. 52). Lima: CENTRUM Publishing.
Cedron, M. (8 de Junio de 2012). La Innovación
tecnológica en la mineria peruana. Lima, Lima, Perú.
Defensoría del Pueblo, Adjuntía para la Prevención de
Conflictos Sociales y la Gobernabilidad. (2016). Reporte de Conflictos
Sociales-Setiembre 2016. Lima: Defensoría del Pueblo.
Esser, K. (1993). América Latina: Industrialización
sin visión. 125, 27 - 46.
Fernando Sanchez Albavera, & Larde, J. (2006). Minería
y Competitividad en América Latina. Santiago de Chile: CEPAL.
Lovera, D. (13 de Marzo de 2009). Innovación
Tecnológica en la Minería Peruana. Lima, Lima, Perú.
Manuel Glave, & Kuramoto, J. (2007). La Minería
Peruana: Lo que sabemos y lo que aún nos falta por saber. Lima, Lima, Perú.
Pajares, E., Loret de Mola, C., & López, L.
(2013). Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latina,
Aproximaciones desde la política y el derechos ambiental. En DESCO, Perú
Hoy, Susurros desde Babel (págs. 129-134). Lima: DESCO.
Saba, D. (2016). Estrategia de Sectores Extractivos
Minería e Hidrocarburos. En C. CATÓLICA, Estrategias para el desarrollo
económico y social del Perú (pág. 89). Lima: CENTRUM Publishing.
No hay comentarios:
Publicar un comentario